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제목: 오키노토리시마(沖ノ鳥島), 암석인가 섬인가?
2010-06-03 김 용 환(동북아역사재단)
Ⅰ. 문제의 제기
Ⅱ. 오키노토리시마를 둘러싼 중․일의 입장
Ⅲ. 섬과 암석의 법적 지위
Ⅳ. 결론
일본은 지난해(2008.11.13) 유엔 대륙붕한계위원회(Commission on the Limits of the Continental Shelf: CLCS)에 자국의 대륙붕 한계를 영해기준선으로부터 200해리 밖으로 연장하는 신청서를 제출했다. 일본이 연장 신청한 대륙붕은 최남단 오키노토리의 남·북 방향 수역 모두, 최동단 미나미도리 동쪽 해역을 포함한다. 이곳은 해저자원이 풍부한 지역으로 일본이 5,000년 동안이나 사용할 수 있는 금과 은, 코발트 및 메탄 하이드레이트가 매장된 것으로 추정되는 지역이다. 문제는 일본이 대륙붕 연장을 위해 오키노토리시마(沖ノ鳥島)라는 작은 암초를 기점으로 광활한 대륙붕을 신청했다는 데에 있다.
중국은 오키노토리시마를 기점으로 하는 일본의 대륙붕 연장신청서에 대한 반박문을 제출했다.(2009.2.6.) 한편 미국과 팔라우는 일본의 이번 신청에 대해 자국의 이익이 침해되지 않는 한 일본의 신청에 반대하지 않는다는 입장을 취했다. 중국은 2001년경부터 오키노토리시마의 배타적 경제수역(Exclusive Economic Zone, 이하 EEZ)을 부정하여 해양과학조사를 실시해 왔다. 2004년과 2005년에는 외교부가 오키노토리시마의 주변 수역에서 중국의 과학조사선이 작업하는 것과 관련해 일본과 협상 중이며, 중일 양국은 오키노토리시마의 해역에 대해 견해 차이가 있다는 것을 공식적으로 확인했다. 2004년 중국이 ‘오키노토리시마는 섬이 아니라 암석’이라는 입장을 표명했을 때, 전 일본수상 후쿠다 야스오(福田 康夫)는 ‘중국의 주장은 받아들일 수 없으며…, 이를 암석이라 부르는 국가는 중국이 유일하다’고 반박한 바 있다.
한편 2009년 5월 자메이카 킹스턴에서 개최된 국제심해저기구(International Seabed Authority) 총회에서 중국이 ‘암석을 기점으로 대륙붕을 주장하는 국가가 있다’며 일본을 우회적으로 비난하자, 일본은 과학적 자료를 근거로 한 것이라며 반박한 일이 있었다. 그리고 이러한 논란은 2009년 6월말 뉴욕 유엔 당사국회의에서도 재현되었다. 이와 같이 오키노토리시마의 법적 지위와 관련해 향후 동북아 해양질서 형성에 암석의 지위에 관한 논란이 주요 쟁점이 될 수 있을 것으로 전망해 볼 수 있다.
1) 중국의 입장
2004년 5월 24일 중국 국가해양국의 해양발전전략연구소 賈宇, 李明傑은 ‘인공적으로 만든 오키노토리시마를 인정할 수 없다’는 입장을 밝힌 바 있다. 2005년 3월 31일까지 중국정부는 ‘중․일간의 오키노토리 암석을 둘러싼 논쟁은 EEZ에 대한 문제이며 일본 측이 주장하는 오키노토리시마 해역의 성질 및 범위에 대해서는 의견차이가 있고, 중․일 양국은 우호적인 협상을 통해 원만히 해결할 것’이라는 입장을 취했었다. 그러나 올해 초 일본의 대륙붕한계위원회 연장신청서에서는 명시적 반대의사를 표명함으로써 강경 입장으로 선회한 것으로 볼 수 있다.
2) 일본의 입장
일본 외무성 부대변인 치바 아키라(千葉明)는 성명을 통해 오키노토리시마는 ‘일본 최남단의 섬이며, 주변 수역은 EEZ에 속한다.’고 밝힌 바 있다. 중국의 주장에 대해 일본은 다음과 같이 반박하였다.
첫째, 중국의 해방군보(解放軍報) 1988년 3월 11일자에서 일본이 행하는 오키노토리시마 콘크리트 보강공사에 대해 높이 평가한 적이 있고, 중국 자신도 거액을 투자하여 남사군도(스프래틀리 군도)의 암석에 인공시설을 설치한 바 있다는 점을 지적하였다.
둘째, 국제법에는 섬과 바위를 구별하는 명확한 기준이 없고, 인간의 거주나 경제생활을 규정하는 법적 개념에 대한 국제적 합의도 없기 때문에, 유엔해양법 협약(UNCLOS) 제121조의 섬인 오키노토리시마는 EEZ나 대륙붕을 가질 수 있다.
셋째, 일본이 오키노토리시마에 대해 1977년에 200해리 어업수역을 설정했을 때, 그리고 1996년에 200해리 EEZ를 설정했을 때는 침묵을 지키던 중국이 2004년부터 제121조 제3항 위반을 이유로 비판하는 것은 다른 의도가 있다는 것이다.
3) 검토
중국은 다시 일본의 주장에 대해 다음과 같이 반박하였다. 첫째, 오키노토리시마의 보강공사에 대해 높은 평가를 내린 것은 중국정부가 아닌 개인이며, 또 남사군도에 보강공사를 했지만 특정 도서를 기점으로 200해리 EEZ를 주장하지는 않았다.
둘째, 인간의 거주나 경제생활에 대한 국제적 합의가 없다는 것은 인정하나 제121조 제3항에 근거 중국 이외의 타국이 언제라도 그에 대해 항의할 수 있다.
셋째, 1977년 일본의 어업수역에 대한 잠정조치법으로 200해리 어업수역을 설정했지만 이는 동 해역에서 타국의 해양 이용에 영향을 미치는 것은 아니었다. 과거 영국도 어업자원의 보호를 위해 록콜 섬 주변 해역에 어업수역을 설정했지만, 1996년 유엔해양법협약에 가입할 때는 록콜 섬이 어업수역을 위한 유효한 기점이 아니라는 성명을 발표한 점을 들었다.
일본의 오키노토리시마 기점 대륙붕 한계 연장 문제는 한․중․일 3국의 해양경계획정과 관련해 향후 동북아 해양질서 형성의 주요 쟁점이 될 전망이다. 이와 같은 문제 발생의 주된 원인은 유엔해양법 협약 제121조의 해석 및 적용 문제로 볼 수 있다.
1) 섬의 정의
섬의 정의와 관련해서는 법적인 섬의 정의와 지질학적 섬의 정의를 구별할 필요가 있다. 물론 지질학적 섬의 정의를 바탕으로 법적인 섬의 정의도 나올 수 있는 것은 자명한 사실이다. 그러나 여기서 섬의 정의에 대해 논의하는 목적은 영해를 비롯한 해양관할권의 권원으로서 “육지가 해양을 지배한다.”(land dominates sea)는 원칙의 연원인 섬을 정의하기 위함이다. 즉 국제법상의 섬의 정의가 필요한 것이다.
⑴ 1930년 헤이그 법전화 회의
섬을 정의하기 위한 최초의 법적 시도로는 1930년 헤이그 법전화회의를 들 수 있다. 비록 조약으로 채택되지는 못하였으나 섬에 관한 조문 초안이 작성되었다는 데에 의의가 있다. 여러 가지 논의를 거쳐 헤이그회의 제2위원회 제2소위원회에서 채택된 초안은 다음과 같다.
“모든 섬은 그 자신의 영해를 가진다. 섬은 항상 만조점 위에 있는 물로 둘러싸인 육지영토이다.”
네덜란드의 간출지 주장이나 독일의 인공섬 주장은 받아들여지지 않았다. 이때 영국의 초안이 주목할 만한데 그 내용은 다음과 같다.
‘섬은 정상적인 상황에서 항상 수면위에 있으며 바닷물로 둘러싸인 영토이다. 섬은 실효적인 점유와 사용이 불가능한 영토를 포함하지 않는다.’
이때 영국이 지적한 점유와 사용가능성 주장은 이를 배제하자는 미국의 주장이 채택되어 결국 섬의 정의에서는 반영되지 않았다.
⑵ 1958년 영해 및 접속수역에 관한 제네바협약
1958년 영해 및 접속수역에 관한 제네바협약 제10조 제1항에는 섬을 다음과 같이 정의하고 있다.
“섬이란 만조 시 수면위에 있으며, 물로 둘러 싸여 있고, 자연적으로 형성된 육지 지역이다”
그런데 제네바 대륙붕협약 상에는 ‘섬’에 대해 규정하고 있지 않다. 대륙붕을 갖는 섬의 기준에 대한 단서 즉, 예를 들면 ‘섬의 크기, 인간의 거주가능성, 독자적 경제생활의 영위가능성’과 같은 것을 전혀 제공하고 있지 않다. 1920년대 이래 인간이 거주할 수 없는 단순한 암초나 작은 섬 주위의 해역에는 연안국이 권원을 요청하지 못하도록 하는 움직임이 있었고, 유엔해양법협약 제121조에서 그러한 노력이 결실을 맺었다.
⑶ 1982년 유엔해양법협약
UN해양법협약 제121조 제1항의 섬에 대한 정의는 1958년 협약과 동일하게 규정되어 있고 제2항도 마찬가지인데, 다음과 같이 정의되어 있다.
“제3항에 규정된 경우를 제외하고는 섬의 영해, 접속수역, 배타적 경제수역 및 대륙붕은 다른 영토에 적용 가능한 이 협약의 규정에 따라 결정한다.”
그러나 영해를 갖는 섬이라고 해도 모두 EEZ나 대륙붕을 갖는 것은 아니다. EEZ와 대륙붕을 갖는 섬의 지위에 관해서는 제3항에서 제한을 가하고 있기 때문이다. 제3항에서는 다음과 같이 규정하고 있다.
“인간이 거주할 수 없거나 독자적인 경제활동을 유지할 수 없는 암석은 배타적 경제수역이나 대륙붕을 가지지 아니한다.”
여기서 EEZ를 가질 수 있는 섬의 지위를 누리기 위해서는 두 가지 요건이 있음을 알 수 있다. 즉 인간의 거주(human habitation) 요건과 독자적 경제생활(economic life of their own) 요건이 그것이다. 여기서 명칭이 섬(island)인지 암초(Rocks)인지는 중요하지 않다.
⑷ 검토
제3차 유엔해양법 회의 때, EEZ와 대륙붕의 외측 한계를 획정함에 영해 기선으로부터의 거리를 기준으로 하자는 방안이 제시되었다. 또한 대양의 작은 섬이 광활한 해양관할권을 행사할 수 있게 될 가능성이 제기되었다. 이로써 섬의 종류를 구별하자는 논의가 촉발되었다.
섬의 구별을 찬성하는 국가는 주로 아프리카 국가들이었다. 14개 아프리카 국가들이 제시한 초안은 섬의 크기, 인구, 본토와 섬의 인접성, 섬이 다른 영토의 대륙붕에 위치하였는지의 여부, 그리고 섬의 지질학적 및 지형학적 구조와 외형을 포함한 모든 관련 요소와 사정들을 고려하여 형평의 원칙에 따라 결정되어야 한다고 규정하였다. 특히 몰타는 면적 기준을 강조했는데, 섬의 면적이 1㎢ 이상이어야 하며, 면적 10㎢ 이하는 12해리 영해만 인정하자는 입장이었다. 유럽 국가로는 루마니아가 섬의 차별을 가장 강력히 주장하였다. 특히 루마니아는 1973년 사람이 거주하지 않고 경제활동이 없으며 대륙붕상에 위치한 소도(islets)와 작은 섬(small islands)은 대륙붕이나 기타 그와 같은 성질의 해양수역을 가지지 않는다는 초안을 제시한 바 있다.
이밖에 서구 선진국(프랑스, 이태리, 영국)과 대부분의 국가들(멕시코, 콜롬비아, 베네수엘라, 기타 태평양 도서국가들)은 섬의 종류 구분에 동의하지 않았다. 특히 영국은 이미 섬으로부터 발현가능한 해양수역을 위한 규칙이 국제공동체 내에 설정되어 있으며, 면적, 인구, 위치, 정치적 지위 같은 기준에 따라 섬을 구분하려는 접근법이 모든 경우에 형평에 맞는 결과를 도출할 수 있을 것으로는 보지 않았다. 또한 과거에는 사람이 살았고 자급자족하던 섬들이 일시적 또는 장기적인 기후 변화나 경제 사정의 변화로 무인도가 될 수 있다는 점을 지적했다. 또 면적기준에 대해서도 면적이 매우 큰 섬이라 할지라도 인구가 거의 없는 섬이 있는 반면, 매우 작은 섬이라 할지라도 인구가 많은 섬도 있으며, 더욱이 어떤 국가는 본토가 어느 섬인지 구별이 안 되는 경우도 있다는 것이다.
유엔해양법 협약 제121조 섬의 정의는 앞서 논의한 바대로 1958년 섬의 정의와 동일하다. 기존 섬 제도의 변화는 제121조 제3항인 것이다. 이 조항에서 “인간이 거주할 수 없거나 독자적인 경제생활을 유지할 수 없는 암석은 EEZ나 대륙붕을 가지지 않는다.”는 내용은 1974년 루마니아의 초안을 기초로 한 것이다. 이 조항 내용에 대해 영국, 일본, 브라질, 포르투갈, 이란, 에콰도르 등의 국가들은 삭제를 요구하였다. 이에 대해 루마니아, 동독, 소련, 한국, 덴마크, 트리니다드 토바고, 콜롬비아, 터키 등은 유지를 지지했다.
결론적으로 볼 때, 제3차 유엔해양법 회의에 대다수 국가들이 참여하고 논의한 결과 출범한 유엔해양법협약은 매우 중요한 조약이다. 따라서 제121조 제3항의 규칙 역시 국제적으로 승인된 규칙이라 볼 수 있다. 이 조항의 명문으로 볼 때, 암석이 EEZ나 대륙붕을 가질 수 없는 것은 명백하다. 다만 암석의 정의가 불확실한 것이 문제이며 이에 대한 해답은 앞으로 국제공동체가 풀어야 할 주요과제 중 하나일 것이다.
2) 암석의 정의
⑴ 암석 정의의 모호성
과거 1958년 영해협약과 대륙붕협약에서 섬은 소도나 암석을 구별하지 않았다. 제3차 해양법회의에서 베네수엘라는 ‘암석의 정의가 애매모호하며 제121조 제3항의 조건은 실제 적용과 관련해 기준을 확립하는 것이 불가능하다’고 지적한바 있다.
⑵ 암석의 면적 기준에 관한 논의
제3차 유엔해양법회의 과정에서 논의된 바 있는 소도(islet)를 제121조 제3항의 암석으로 보는 견해도 있다. 그러나 앞서 루마니아가 크기에 따라 섬을 분류한 것에 대해 트리니다드 토바고는 ‘섬과 소도, 유사 섬 사이의 경계를 말하지 않고 있다’고 지적한 바 있다. 결국 국제적으로 합의된 객관적 기준이 없다는 점, 제121조 제3항에 크기에 대한 명시적 언급이 없는 점 등으로 볼 때, 면적만으로 암석과 섬을 구별하는 기준으로 삼기에는 무리가 있는 것으로 판단된다.
⑶ 인간 거주 및 경제활동 요건
인간의 거주나 독자적 경제활동 기준이 현 유엔해양법 협약체제에서 암석과 섬을 구별하는 유일한 기준이다. 그러나 이러한 기준이 신기술의 발견이나 생활 여건의 변화에 따라 가변적이라는 데에 문제가 있다. 즉 암석의 정의가 주장 당시의 사회적 및 경제적 여건에 의해 변할 수 있다면, 과거에 인간의 거주나 경제활동이 불가능한 암석이었다 하더라도 인간의 전략적 투자에 의해 얼마든지 경제활동이 가능한 섬이 될 수 있고, 그렇게 되면 EEZ나 대륙붕을 가질 수 있다는 결론도 가능해진다. 이런 전제하에 암석이 EEZ나 대륙붕을 가지기 위해서는 인간의 거주가능성이나 독자적 경제활동 모두 충족해야 하는지 또는 어느 하나만 충족시키면 되는지 의문이 들 수 있다. 이와 관련해서 두 가지 견해가 있다. 하나는 두 요건 모두 충족시켜야 한다는 것이고 또 하나는 어느 하나만 충족하면 된다는 견해이다. “조약문의 문맥 및 조약의 대상과 목적으로 보아 그 조약의 문언에 부여되는 통상적 의미에 따라 성실하게 해석되어야 한다.”는 조약법 협약의 해석원칙을 볼 때, 또한 “조약의 체결에 관련하여 모든 당사국간에 이루어진 그 조약에 관한 협의”를 고려해보면 제121조 제3항의 두 요건 중 어느 하나만 충족시키면 된다고 볼 수 있다. 이는 루마니아의 초안이었던 “인간이 거주하지 않고 경제활동이 없는” 소도란 표현이 받아들여지지 않았던 데에서 확인할 수 있다.
그런데 인간의 거주 요건은 실제로 인간의 거주여부와 거주 가능성 중 어느 쪽인가 의문이 들 수 있다. 여기서 말하는 인간의 거주 요건은 암석위에 인간의 실재 거주 여부보다는 식수나 경작 가능한 토지, 숙소 등의 안정적 공동체가 형성될 수 있는 기반을 의미한다고 보아야 할 것이다.
한편 독자적 경제활동의 의미 역시 자급자족을 의미하는 것으로 보기는 어려울 것이다. 이 역시 실제 경제활동 여부보다는 그 가능성을 의미하는 것으로 보아야 할 것이다. 따라서 암석에 인간이 거주하지 않는 경우라 할지라도 주변 수역에 상업적 가치가 있는 자원이 있어 이를 개발해 경제생활이 유지가능하다면 경제활동 기준은 충족된다고 볼 수 있을 것이다. 물론 단순히 영해에 자원이 존재한다는 것만으로는 불충분하며 일정기간 이상의 경제적 가치를 보여주어야 할 것이다.
일본은 현재 오키노토리시마는 당연히 EEZ나 대륙붕을 가질 수 있는 섬이라는 입장이다. 즉 일본은 만조시 수면위에 있는 자연적으로 형성된 지형은 모두 섬이라는 입장으로, 즉 UNCLOS 제121조 제1항을 충족할 경우, 제2항의 EEZ와 대륙붕을 갖는다는 것이다.
이번 오키노토리시마 문제는 자국의 해양 영토를 최대한 확보하고자 하는 연안국들의 해양 정책과 유엔 해양법협약 규정의 모호함이 맞물린 결과이다. 특히 1982년 해양법 협약 제121조 규정의 해석문제가 논란의 핵심에 있다. 제121조 제3항은 ‘인간의 거주가 가능하고 독자적인 경제생활이 가능한 섬만이 EEZ와 대륙붕을 갖는다.’고 규정하고 있지만, 이는 원래 해양법협약 문안 작성 시 그러한 섬으로 절해고도(絶海孤島, mid-oceanic island)를 상정하고 작성된 것이다. 말타 대사 팔도(Arvid Pardo, 1914~1999)는 유엔 심해저 기구에서 작은 도서의 관할해역을 제한할 필요가 있다며 다음과 같이 문제제기 했다.
“200해리까지의 관할권의 근거를 사람이 살지 않는, 원거리의, 작은 섬을 소유하고 있는 데에서 찾는다면, 해양에 대한 국제적 규제의 유효성은 심각하게 훼손될 것이다.”
그러나 현재 각국은 제121조를 자의적으로 해석함으로써 해양영토 확장을 도모하고 있다. 특히 동북아시아 해역에서 섬(또는 암석)의 법적지위에 대한 정책적 입장의 차이는 한․중․일 3국이 풀어야 할 과제가 아닐 수 없다.
현재 오키노토리시마 역시 등대나 레이더 기지를 설치하고 낚시 체험장을 만들어 독자적 경제생활을 주장하고 있으나 이는 일정기간 동안 경제적 가치를 보여줘야 한다는 요건을 충족시키기에는 어려움이 있는 것으로 보인다. 인간의 거주요건 역시 거주민은 민간인이어야 하며, 외부로부터 생필품을 공급받아야 하는 군인이나 등대지기 혹은 과학조사를 목적으로 상주하는 과학자로는 불충분하다 볼 것이다.
이상과 같은 암석의 법적지위에 관한 논란을 해소하기 위해 국제재판과 같이 승패가 분명해 당사국들에게 분쟁의 앙금을 남기는 해결방식보다는 두 나라의 외교 실무진과 전문가들로 구성된 위원회와 같은 조직을 통해 화해와 협력의 정신으로 타협점을 찾아가는 방식이 훨씬 실효성이 있을 수 있다. 국가 간 모든 문제를 국제재판으로 해결할 수는 없기 때문이다. 과거 일본은 남방참다랑어 사건(Southern Blufin Tuna Case)으로 호주와 뉴질랜드에게 제소 당한 바 있다. 이 사건은 결국 일본의 항변에 의해 중재재판소의 관할권이 부인됨으로써 마무리되어 결국 일본의 승리로 평가되는 사건이었다. 그러나 이후 호주와 뉴질랜드가 다른 어업국들과 협의하여 다자조약을 체결하고 이에 따라 참치 어획량을 더욱 엄격히 제한했다. 결과적으로 일본의 참치 조업은 애초에 호주 측이 재판에서 요구했던 보존 조치보다 더 큰 타격을 입고 말았다. 이 같은 방식보다 어획량을 삭감하는 제3국 위원회의 결정에 따르면서 공동으로 과학조사를 진행하는 방법을 취하는 것이 더 큰 실익을 얻었을 것이라는 평가가 지배적이다. 이와 같은 사례에서 볼 수 있듯이, 도서영유권 분쟁은 특히 당사국간 연안의 거리가 그리 멀지 않은 이웃국가 간 분쟁일 경우 영토의 귀속 문제만 해결되면 끝나는 단순한 사안이 아니다. 오히려 해양경계획정, 과학조사, 어획량 규제, 사고선박의 처리, 환경보호 등 여러 가지 국제적 협력이 필요한 복잡한 사안인 것이다. 승패가 분명하고 패소할 경우 책임 공방이 뒤 따르는 국제재판보다는 당사국간 협상과 타협을 통해 실익을 추구하는 편이 훨씬 낫다는 점을 강조하고 싶다.
【참고】
<표1.> 오키노토리시마 개황
오키노토리시마(沖ノ鳥島, Parace Vela)란?
행정구역상 도쿄도의 부속도서로서
① 동경 135도 4분 52초 북위 20도 25분32초에 위치한 무인암석
② 면적이 약 10㎡(높이 70cm, 가로 2m, 세로 5m)였던 산호초 지대 암석이었음
③ 1987년부터 1993년까지 285억 엔을 투입, 현재 지름 50m, 높이 3m의 철근 콘크리트 인공섬으로 만듦
<표2.> 유엔해양법협약상 섬과 암석의 법적지위
※ 유엔해양법협약 제121조
1.섬이라함은 바닷물로 둘러싸여 있으며, 밀물일 때에도 수면위에 있는, 자연적으로 형성된 육지지역을
말한다.
2. 제3항에 규정된 경우를 제외하고는 섬의 영해, 접속수역, 배타적 경제수역 및 대륙붕은 다른 영토에 적용 가능한 이 협약의 규정에 따라 결정한다.
3. 인간이 거주할 수 없거나 독자적인 경제활동을 유지할 수 없는 암석은 배타적 경제수역이나 대륙붕을 가지지 아니한다.
<표3.> 대륙붕한계 연장 신청 관련 예비정보
예비정보(Preliminary Information)란?
o 연안국이 자국의 대륙붕한계를 200해리 밖으로 연장하기위해서는 대륙붕한계 위원회에 협약 발효 후 또는 협약 가입 후 10년 이내에 자료를 제출해야함
o그러나, 개도국의 기술적 한계 및 기타 사정을 감안해 2008년 유엔당사국회의 에서 제출시기를 각국이 유연하게 조절할 수 있도록 신설된 것이 예비정보 방식임
※ 대륙붕한계위원회(Commission on the Limits of Continental Shelf: CLCS)란, 연안국이 영해기준선으로부터 200해리 밖으로 대륙붕의 한계를 연장하고자 할 경우 이를 심사하기 위한 유엔 해양법협약 상 기구
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